某單位在人口集中地區(qū)焚燒廢舊塑料，經(jīng)監(jiān)測，煙塵超標(biāo)排放。環(huán)境執(zhí)法人員在對焚燒廢舊塑料違法行為的處理過程中，對法律適用問題產(chǎn)生了分歧。
有的執(zhí)法人員認(rèn)為，這種行為屬于超標(biāo)排放，且超標(biāo)排放的處罰罰則較重，根據(jù)從重原則，應(yīng)該適用《大氣污染防治法》第四十八條實(shí)施處罰。也有執(zhí)法人員認(rèn)為，超標(biāo)排放是焚燒廢舊塑料的一種較重的后果，既然對焚燒廢舊塑料有特別的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)適用這種違法行為的特別規(guī)定，即《大氣污染防治法》第五十七條規(guī)定。對此，筆者同意第二種意見。
兩種法律規(guī)定均與此違法行為相關(guān)
《大氣污染防治法》第四十八條規(guī)定，違反本法規(guī)定，向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谖迨邨l規(guī)定，在人口集中地區(qū)和其他依法需要特殊保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)的，由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為，處兩萬元以下罰款。
環(huán)境保護(hù)部2009年頒布的《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》中提出:特別法優(yōu)先適用規(guī)則，即同一機(jī)關(guān)制定的環(huán)境法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。同時(shí)規(guī)定的，從一重處罰，即同一環(huán)境違法行為，同時(shí)違反具有包容關(guān)系的多個(gè)法條的，應(yīng)當(dāng)從一重處罰。
那么在本案的法律適用問題上，必須明確本案違反的兩個(gè)法律條文之間是否屬于一般規(guī)定與特別規(guī)定的關(guān)系，還是具有包容關(guān)系。
筆者認(rèn)為，這兩個(gè)法律條款之間不存在包容關(guān)系。環(huán)境保護(hù)部2009年頒布的《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》中，對包容關(guān)系的多個(gè)法條做了舉例說明。如在人口集中地區(qū)焚燒醫(yī)療廢物的行為，既違反《大氣污染防治法》第四十一條“禁止在人口集中區(qū)焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)”的規(guī)定，同時(shí)又違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十七條“處置固體廢物的單位，必須采取防治污染環(huán)境的措施”的規(guī)定。
由于“焚燒”醫(yī)療垃圾屬于“處置”危險(xiǎn)廢物的具體方式之一，因此，違反《大氣污染防治法》第四十一條規(guī)定禁止在人口集中區(qū)焚燒醫(yī)療廢物的行為，必然同時(shí)違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十七條必須依法處置危險(xiǎn)廢物的規(guī)定。原國家環(huán)保總局環(huán)函〔2003〕166號(hào)《關(guān)于對同一行為違反不同法規(guī)實(shí)施行政處罰時(shí)適用法規(guī)問題的復(fù)函》也有相同規(guī)定。由此可見，這兩個(gè)相關(guān)法條之間存在包容關(guān)系。
選擇適用法律應(yīng)先確定有無特殊情形
因此，對于此類違法行為觸犯的多個(gè)相關(guān)法條，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)選擇其中處罰較重的一個(gè)法條給予定性并量罰。這兩個(gè)規(guī)定的行為性質(zhì)是一樣的，都規(guī)定對“違法處置危險(xiǎn)廢物”實(shí)施處罰。而對于本案，兩個(gè)條款規(guī)定不盡一致。
其次，兩個(gè)條款之間應(yīng)適用特別條款優(yōu)先原則。環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《限期治理管理辦法(試行)》中第三條規(guī)定，排放水污染物超標(biāo)或者超總量，但有特別情形之一，法律、法規(guī)相關(guān)條款另有特別規(guī)定的，適用特別規(guī)定，不適用限期治理。
特別的情形下雖然超標(biāo)排污，但適用特別的條款，而不適用超標(biāo)排污的罰則條款。本案是關(guān)于大氣超標(biāo)排放的違法行為法律適用的爭議，在沒有其他明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)參照水污染防治的有關(guān)規(guī)定，即適用特別法《大氣污染防治法》第五十七條規(guī)定進(jìn)行處罰。
綜上，當(dāng)執(zhí)法人員遇到大氣、水、噪聲等污染物超標(biāo)排放時(shí)，應(yīng)首先確定有無適用特殊的情形，而不能簡單認(rèn)定為適用超標(biāo)排放條款進(jìn)行處罰。
